支線航空發(fā)展政策改革總體框架研究（下）
通過降低第三類機(jī)場尤其是中小機(jī)場的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以激勵(lì)航空公司開通更多的航班，進(jìn)步中小機(jī)場的通達(dá)性。這也是國家倡導(dǎo)的降低制度性交易本錢的應(yīng)有之義。
中小機(jī)場大面積虧損是長期困擾政府和機(jī)場治理機(jī)構(gòu)的大題目。這個(gè)題目的長期存在，與對(duì)中小機(jī)場的認(rèn)知不全面和治理機(jī)制設(shè)計(jì)不到位有關(guān)。支線機(jī)場都是旅客吞吐量不大的小規(guī)模機(jī)場，由于機(jī)場行業(yè)投資大，具有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，在達(dá)到一定規(guī)模前是不可能盈利的。地方政府投資建設(shè)機(jī)場時(shí)也應(yīng)當(dāng)知道短期內(nèi)是不能盈利的，不但不能盈利，甚至營業(yè)收進(jìn)連運(yùn)營費(fèi)用都補(bǔ)償不了，需要政府提供補(bǔ)貼。因此，既然中小機(jī)場建設(shè)的目的不是在短期內(nèi)盈利，那么對(duì)于小規(guī)模機(jī)場，應(yīng)當(dāng)按照《機(jī)場治理?xiàng)l例》規(guī)定的“機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施”的定位，采用恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行治理，而不能按照一般企業(yè)那樣考核利潤。
對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析可知，70座支線飛機(jī)的不含稅價(jià)格是2523萬美元，單座不含稅價(jià)格是36萬美元；130座干線飛機(jī)的不含稅價(jià)格是3427萬美元，單座不含稅價(jià)格是26萬美元。因此，支線飛機(jī)的單座不含稅價(jià)格只比干線飛機(jī)多10萬美元，由于稅收政策原因，導(dǎo)致支線飛機(jī)的單座購買價(jià)格比干線飛機(jī)多16萬美元，差額進(jìn)步了60%。
2008年，民航總局、財(cái)政部印發(fā)了《民航中小機(jī)場補(bǔ)貼治理暫行辦法》（民航發(fā)[2008]15），建立了對(duì)中小機(jī)場的補(bǔ)貼制度。2010年、2012和2020年，民航總局、財(cái)政部對(duì)其做了修訂，現(xiàn)行有效的辦法是財(cái)建〔2020〕93號(hào)文件印發(fā)的。
2013年8月1日，民航業(yè)全面實(shí)施營改增。2013年8月，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于調(diào)整進(jìn)口飛機(jī)有關(guān)增值稅政策的通知》（財(cái)關(guān)稅[2013]53號(hào)），從2013年8月30日起，將干線飛機(jī)的進(jìn)口增值稅優(yōu)惠稅率由4%上調(diào)為5%；同月，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于調(diào)整褐煤等商品進(jìn)口關(guān)稅稅率的通知》（稅委會(huì)[2013]31號(hào)），從2013年8月30日起，取消空載重量在25噸及以上但不超過45噸的客運(yùn)飛機(jī)（稅號(hào)：ex88024010）的1%進(jìn)口暫定稅率，恢復(fù)實(shí)施5%的最惠國稅率。
2006年，民航總局在《關(guān)于〈民航總局關(guān)于促進(jìn)支線航空運(yùn)輸發(fā)展的若干意見〉的背景》中指出：“導(dǎo)致適合支線航空運(yùn)輸?shù)闹Ь�飛機(jī)數(shù)目較少的主要原因之一是支線飛機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)及零備件進(jìn)口稅賦過高。目前國家對(duì)進(jìn)口空載重量25噸以下的飛機(jī)征收關(guān)稅5%和增值稅17%，綜合稅率為飛機(jī)價(jià)值的22.85%，而空載重量25噸以上的干線飛機(jī)關(guān)稅和增值稅僅分別為1%和4%，大大低于支線飛機(jī)稅率，造成支線航空運(yùn)營本錢遠(yuǎn)高于干線飛機(jī)運(yùn)營本錢。例如購買1架國外生產(chǎn)的70座級(jí)飛機(jī)，購機(jī)價(jià)格約為3100萬美元（含關(guān)稅、增值稅），均勻單座價(jià)格約為44萬美元，而購買1架130座級(jí)的飛機(jī)，購機(jī)價(jià)格約為3600萬美元（含關(guān)稅、增值稅），海運(yùn)費(fèi)，均勻單座價(jià)格為28萬美元，單座價(jià)格相差16萬美元。因此，航空公司寧可購買130座級(jí)飛機(jī)，也不往買70座級(jí)的飛機(jī)，兩種機(jī)型投進(jìn)航線運(yùn)營的本錢差異太大”。
假如支線航線主要由窄體飛機(jī)運(yùn)營改為支線飛機(jī)運(yùn)營后，支線機(jī)場的通達(dá)性會(huì)大幅度進(jìn)步，航空運(yùn)輸對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用將更強(qiáng)，獲得的財(cái)政收進(jìn)將更多。因此，在支線航空政策調(diào)整過程中，建議國家財(cái)政增加部分財(cái)政支持資金，實(shí)際上，這種財(cái)政資金支持的效果更類似于政府的投資。國家財(cái)政資金投進(jìn)的增加，將加速支線航空市場結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程，對(duì)國產(chǎn)飛機(jī)的發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生很大的支持作用。
六、機(jī)場收費(fèi)政策
機(jī)場與公路不同，公路建成后就可以通車，只是車次多少題目，新建中小機(jī)場投進(jìn)使用時(shí)旅客很少，假如沒有補(bǔ)貼，航空公司不能盈利，根本不會(huì)開通航班，就會(huì)導(dǎo)致機(jī)場閑置，造成投資浪費(fèi)。中小機(jī)場投產(chǎn)前幾年需要政府提供機(jī)場運(yùn)營補(bǔ)貼和投資補(bǔ)貼，是一項(xiàng)較大的投資支出。目前機(jī)場投資時(shí)一般只做一次性的投資預(yù)算，而不做補(bǔ)貼預(yù)算，導(dǎo)致很多中小機(jī)場投進(jìn)運(yùn)營后缺少資金進(jìn)行補(bǔ)貼，給地方政府和機(jī)場治理機(jī)構(gòu)都帶來不少麻煩。
這種補(bǔ)貼方式區(qū)分機(jī)場治理機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)貼的程度，對(duì)于公平提供補(bǔ)貼是有效的，促進(jìn)了這些機(jī)場的發(fā)展。但是，根據(jù)旅客人數(shù)提供變動(dòng)補(bǔ)貼的方法，不能區(qū)分支線飛機(jī)和干線飛機(jī)對(duì)優(yōu)化機(jī)場通達(dá)能力所提供正外部性的差異，也不能激勵(lì)中小機(jī)場治理機(jī)構(gòu)采取措施吸引支線飛機(jī)運(yùn)營這些中小機(jī)場，對(duì)進(jìn)步中小機(jī)場通達(dá)性的作用不足。由于在旅客人數(shù)相同的情況下，航班數(shù)目不同時(shí)，機(jī)場的通達(dá)能力是不同的。
干線飛機(jī)進(jìn)口享受稅收優(yōu)惠政策，支線飛機(jī)進(jìn)口不享受稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致支線飛機(jī)進(jìn)口稅收本錢大大高于干線飛機(jī)，這個(gè)題目曾經(jīng)是制約我國支線航空市場發(fā)展的重要原因。隨著營改增政策的實(shí)施和稅率的調(diào)整，這一題目基本解決了。
由于對(duì)干線飛機(jī)與支線飛機(jī)同等減免航材進(jìn)口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和增值稅，不能產(chǎn)生激勵(lì)航空公司用支線飛機(jī)運(yùn)營支線航線的效果。
表2：機(jī)場分類目錄
另外，為了激勵(lì)航空公司用支線飛機(jī)運(yùn)營支線航線，建議實(shí)施與干線飛機(jī)相差異的機(jī)場收費(fèi)政策，對(duì)航空公司用支線飛機(jī)運(yùn)營中小機(jī)場免收部分費(fèi)用，由中心和地方財(cái)政按照支線飛機(jī)航班起降架次對(duì)中小機(jī)場提供運(yùn)營補(bǔ)貼。
十一、營改增政策消除了進(jìn)口支線飛機(jī)的稅收劣勢
總之，民航業(yè)營改增政策的實(shí)施和進(jìn)口關(guān)稅稅率的調(diào)整，降低了支線飛機(jī)對(duì)干線飛機(jī)的競爭劣勢。但是，由于進(jìn)口稅收政策的復(fù)雜性，民航業(yè)對(duì)這個(gè)政策利好的認(rèn)知仍然比較膚淺，民航業(yè)內(nèi)很多專業(yè)人士直到現(xiàn)在仍然在說支線飛機(jī)比干線飛機(jī)的進(jìn)口稅收本錢高，該政策調(diào)整并沒有在飛機(jī)引進(jìn)決策中產(chǎn)生大的作用。
根據(jù)財(cái)務(wù)收支情況，中小機(jī)場治理機(jī)構(gòu)大致可以分為三類：第一類是規(guī)模很小的機(jī)場，業(yè)務(wù)收進(jìn)現(xiàn)金流不能補(bǔ)償業(yè)務(wù)支出，現(xiàn)金流量是負(fù)值，不能持續(xù)運(yùn)營，需要政府補(bǔ)貼；第二類是規(guī)模稍大一些的機(jī)場，業(yè)務(wù)收進(jìn)現(xiàn)金流能夠補(bǔ)償業(yè)務(wù)支出，現(xiàn)金流量是正值，但計(jì)提跑道、候機(jī)樓等固定資產(chǎn)折舊后虧損；第三類是規(guī)模較大，業(yè)務(wù)收進(jìn)現(xiàn)金流能夠補(bǔ)償業(yè)務(wù)支出，現(xiàn)金流量是正值，計(jì)提跑道、候機(jī)樓等固定資產(chǎn)折舊后仍然有利潤。
《民航中小機(jī)場補(bǔ)貼治理暫行辦法》（財(cái)建〔2020〕93號(hào)）第七條規(guī)定，中小機(jī)場補(bǔ)貼包括固定補(bǔ)貼和變動(dòng)補(bǔ)貼兩部分。固定補(bǔ)貼根據(jù)地區(qū)種別和機(jī)場旅客吞吐量檔次確定。基本原則是所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)、旅客吞吐量檔次越低，補(bǔ)貼額越高。變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼按照旅客吞吐量人次計(jì)算，根據(jù)地區(qū)種別和機(jī)場旅客吞吐量檔次確定標(biāo)準(zhǔn)，原則與固定補(bǔ)貼相同。
八、支線機(jī)場治理體制
目前，我國存在中小機(jī)場收費(fèi)定價(jià)偏高的現(xiàn)象，扭曲了交易結(jié)構(gòu)，不利于支線飛機(jī)運(yùn)營中小機(jī)場模式的發(fā)展。
我國目前支線飛機(jī)不到200架，占飛機(jī)總數(shù)的比例僅僅5%，提供的旅客運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量不到2%，減免這些支線飛機(jī)的增值稅，對(duì)國家財(cái)政不會(huì)造成大的負(fù)擔(dān)。隨著支線機(jī)隊(duì)規(guī)模的擴(kuò)大，支線飛機(jī)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)上風(fēng)就能體現(xiàn)出來，運(yùn)營本錢就會(huì)大幅度降低，等支線飛機(jī)的機(jī)隊(duì)規(guī)模比較大（例如占全國機(jī)隊(duì)規(guī)模的25%）時(shí)，再恢復(fù)或者調(diào)高支線飛機(jī)運(yùn)營收進(jìn)增值稅，那時(shí)對(duì)支線航空不會(huì)造成不利影響。
根據(jù)《關(guān)于營運(yùn)支線航線的國內(nèi)航空公司維修用航空器材進(jìn)口稅收的暫行規(guī)定》（財(cái)關(guān)稅[2010]58號(hào)）及其更新文件，從2011年至今，國家對(duì)國內(nèi)航空公司用于支線航線飛機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)維修的進(jìn)口航空器材（包括送境外維修的零部件）免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。
表1和表2是民航發(fā)〔2017〕18號(hào)文件中的機(jī)場分類目錄和內(nèi)地航空公司內(nèi)地航班航空性業(yè)務(wù)收費(fèi)的基準(zhǔn)價(jià)。從這兩個(gè)表格中可以看出，一類機(jī)場的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于二類機(jī)場，二類機(jī)場的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于三類機(jī)場。也就是機(jī)場越繁忙，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越低，機(jī)場業(yè)務(wù)量越小，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高。這種標(biāo)準(zhǔn)，是按照自然壟中斷理論制定的，貫徹了“本錢回收”定價(jià)原則，不答應(yīng)繁忙機(jī)場的治理機(jī)構(gòu)利用自然壟中斷地位按照過高價(jià)格收取費(fèi)用。國家之所以這樣規(guī)定，是由于一類機(jī)場固然投資額大，但這類機(jī)場的航班量也很大，即使執(zhí)行稍低一些的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這些機(jī)場的收進(jìn)也能夠收回本錢；三類機(jī)場固然投資額小一些，但這些機(jī)場的航班量也很小，有些機(jī)場甚至天天只有幾個(gè)航班，即使執(zhí)行這樣較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這些機(jī)場的收進(jìn)也難以補(bǔ)償本錢。本錢收回定價(jià)原則與市場供求定價(jià)原則是相反的。在市場供求定價(jià)原則下，供求雙方按照供求定律協(xié)商確定價(jià)格，一類機(jī)場的航班時(shí)刻供不應(yīng)求，機(jī)場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高；三類機(jī)場的航班時(shí)刻供過于求，機(jī)場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該低。
七、支線航班航材進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策
由于政策效果的滯后性，這些政策改革應(yīng)當(dāng)按照先易后難的原則實(shí)施，并動(dòng)態(tài)評(píng)估政策實(shí)施的效果，假如簡單易行的政策實(shí)施后就能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，則其他政策改革就不再實(shí)施。
對(duì)上述三類機(jī)場，應(yīng)當(dāng)實(shí)行不同的治理體制。對(duì)于第三類機(jī)場，其治理機(jī)構(gòu)可以作為一般企業(yè)對(duì)待，政府一般不用提供運(yùn)營補(bǔ)貼，可以考核利潤。對(duì)于第一、二類機(jī)場，應(yīng)當(dāng)將跑道、候機(jī)樓等資產(chǎn)作為與市政道路同類的資產(chǎn)，不作為機(jī)場治理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，不計(jì)進(jìn)機(jī)場治理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表，不計(jì)提折舊。機(jī)場治理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是對(duì)機(jī)場設(shè)施提供治理維護(hù)服務(wù)的職能和運(yùn)營機(jī)場設(shè)施向航空公司提供服務(wù)的職能，其對(duì)運(yùn)營治理、維護(hù)有關(guān)的本錢費(fèi)用負(fù)責(zé)。這樣處理，第二類機(jī)場的治理機(jī)構(gòu)就不會(huì)虧損了。對(duì)于第一類機(jī)場的治理機(jī)構(gòu)，地方政府可以參照財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操縱指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），按照該文件規(guī)定的可行性缺口補(bǔ)助（ViabilityGapFunding）方式提供補(bǔ)貼。可行性缺口補(bǔ)助，是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司本錢回收和公道回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投進(jìn)、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。
本文是一個(gè)支線航空發(fā)展政策的框架性改革建議，各個(gè)政策建議的論述都是比較扼要的，也沒有進(jìn)行定量分析。今后，我們要對(duì)上述每一項(xiàng)政策都進(jìn)行具體的分析論證和制度設(shè)計(jì)，為我國航空運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展提供更有力支持。
通過上述分類處理，可以有效解決困擾各方的中小機(jī)場治理機(jī)構(gòu)大面積虧損題目，讓機(jī)場治理機(jī)構(gòu)輕裝上陣，加強(qiáng)治理，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。
民航業(yè)營改增后，由于增值稅的價(jià)外稅性質(zhì)和多環(huán)節(jié)征收特征，航空公司定期申報(bào)繳納的增值稅與進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納的增值稅存在此消彼長的關(guān)系：在進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納的增值稅增加，定期申報(bào)繳納的增值稅就減少；在進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納的增值稅減少，定期申報(bào)時(shí)繳納的增值稅就增加，但航空公司繳納的增值稅總額并沒有變化。因此，在營業(yè)稅制度下能降低航空公司本錢的減免用于運(yùn)營支線的航材進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅制度，在營改增后，除能夠節(jié)省少量資金本錢外，基本失效了。
通過2013年8月的稅率調(diào)整，進(jìn)口干線飛機(jī)和支線飛機(jī)的關(guān)稅稅率都變?yōu)?%，在關(guān)稅本錢方面沒有了差別。固然干線飛機(jī)進(jìn)口仍然享受5%的增值稅優(yōu)惠政策，比支線飛機(jī)執(zhí)行17%（后減為13%）的進(jìn)口稅率低，但由于民航業(yè)實(shí)施增值稅政策后，進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅可以抵扣銷項(xiàng)稅額，不再計(jì)進(jìn)飛機(jī)本錢，增值稅優(yōu)惠政策也就不會(huì)影響影響飛機(jī)購買本錢。因此，營改增政策實(shí)施后，干線飛機(jī)與支線飛機(jī)進(jìn)口環(huán)節(jié)的稅收本錢基本相同了。
與機(jī)場收費(fèi)類似的是空管部分收取的航路費(fèi)和進(jìn)近指揮費(fèi)，可以對(duì)支線飛機(jī)免收。由于該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不高，影響不大。
前文先容了現(xiàn)行支線航空政策分析與改革方向，政策改革的基本原理與方法，支線航空補(bǔ)貼政策以及民航發(fā)展基金政策的題目【支線航空發(fā)展政策改革總體框架研究（上）】本文接上文，繼續(xù)研究支線航空發(fā)展政策改革總體框架。
在國產(chǎn)支線飛機(jī)與進(jìn)口支線飛機(jī)的比較方面，國產(chǎn)支線飛機(jī)沒有關(guān)稅負(fù)擔(dān)，而且也執(zhí)行5%的增值稅優(yōu)惠稅率，比進(jìn)口支線飛機(jī)具有競爭力。
之所以設(shè)計(jì)上述三類治理體制，是由于機(jī)場是地方政府決策投資建設(shè)的，是為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)。機(jī)場治理機(jī)構(gòu)一般是在建成后為治理機(jī)場而組建的，只應(yīng)對(duì)其提供的治理服務(wù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)場投資決策產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)當(dāng)由機(jī)場治理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
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